开启存量时代高质量发展新篇章——首部城市更新专项五年规划的深度解读

近期国务院印发的《城市更新“十五五”规划》，立足2030年阶段性目标与2035年远景目标，构建了新时期城市更新工作的顶层设计体系，彻底扭转了传统大拆大建的粗放建设模式，确立了提质增效、绿色低碳、安全韧性、文化赋能、精细治理的全新发展导向。本文系统阐释“十五五”城市更新规划的时代价值与战略意义，深度分析规划的量化指标和规划核心重点内容，提出全面可实操的贯彻落实路径，为政府、行业和企业推进城市更新工作提供专业参考。

核心观点：

《城市更新“十五五”规划》（以下简称“规划”）是我国首个全国性城市更新专项五年规划，既是对前期城市更新实践的系统总结与优化升级，也是适配新发展阶段城市转型需求的战略部署。

规划首次建立了全国层面的城市更新量化指标，10项核心指标的结构性变化，清晰指明了未来五年的发展重点与市场机会。

规划内容涵盖产业赋能、民生提质、绿色转型、安全韧性、文化传承、智慧治理、政策保障七大核心板块，是集空间更新、功能更新、产业更新、治理更新于一体的系统性工程。

推动规划落地见效，必须从顶层谋划、项目实施、要素保障、治理升级、监督考核五个维度，构建全链条落地体系，切实把规划蓝图转化为城市发展实景。

实施城市更新“十五五”规划的时代意义与战略作用

规划在新型城镇化建设、城市治理现代化、民生改善、经济转型升级等方面具有重大现实意义和长远战略价值。

（一）推动城市发展模式根本性转型，夯实高质量发展根基

长期以来，部分城市依赖土地增量扩张实现发展，存在重规模、轻品质，重开发、轻运维，重硬件、轻治理的发展问题，导致城市空间利用低效、资源浪费、生态承压、功能同质化等问题。规划彻底摒弃传统粗放式模式，确立存量盘活、提质增效、精细开发的逻辑，将城市发展重心从“建新城、扩规模”转向“改旧城、优功能、提品质”。

规划通过引导老旧厂区、低效园区、闲置楼宇、存量土地的盘活利用，推动城市空间资源优化配置，倒逼城市产业结构转型升级，培育低空经济、银发经济、体验经济等新业态，赋能新质生产力发展。同时，通过绿色低碳改造、生态修复、海绵城市建设等举措，推动城市建设与生态保护深度融合，实现城市发展从规模速度型向质量内涵型的根本性转型，为城市可持续高质量发展筑牢根基。

（二）补齐城市民生短板，持续增进人民群众福祉

城市更新的宗旨是以人为本，解决群众急难愁盼问题。经过多年发展，我国城市仍存在大量老旧小区、背街小巷、危旧房屋，普遍存在基础设施老化、配套设施缺失、适老化改造不足、公共空间狭小、停车困难、物业服务薄弱等民生短板，老旧城区居民生活品质难以保障。

规划聚焦民生导向，将老旧小区改造、完整社区建设、适老化无障碍改造、便民服务圈打造、交通微循环优化、公共服务设施补短板作为核心任务，全方位补齐城市民生配套短板。通过加装电梯、管网更新、环境整治、养老托育、健身休闲、文化空间建设等具象举措，精准解决居民生活痛点，打造15分钟便民生活圈，实现城市发展成果全民共享，切实提升群众的获得感、幸福感、安全感。

（三）筑牢城市安全韧性体系，提升风险防控治理能力

当前，我国城市面临老旧管网老化、危旧房屋隐患、内涝风险突出、应急设施不足、高层建筑防控薄弱等安全风险，城市安全韧性不足成为城市治理的重大隐患。极端天气、基础设施老化、公共安全隐患等各类风险叠加，对城市安全运行提出更高要求。

规划将安全韧性建设贯穿城市更新全过程，构建全方位城市安全防护体系。通过危旧房排查改造、老旧管网更新、排水防涝体系升级、城市生命线安全工程建设、平急两用设施改造、应急避难场所建设等专项工作，系统性化解城市存量安全隐患，健全城市风险监测、预警、处置全链条机制，全面提升城市抵御自然灾害、应对突发事件的能力，为城市安全稳定运行提供坚实保障。

（四）传承城市历史文脉，塑造特色城市风貌

快速城镇化进程中，部分城市存在大拆大建、拆真建假、千城一面的问题，大量历史街区、传统建筑、工业遗产遭到破坏，城市独特的历史风貌、人文肌理逐渐流失，城市文化辨识度持续降低。

规划将文化保护与活化利用提升至战略高度，确立“保护第一、应保尽保、以用促保”的原则，建立先调查后建设的前置保护机制，系统推进历史文化名城、街区、历史建筑、工业遗产的保护修缮与活化利用。同时，严格管控城市建筑风貌，限制超高建筑，规范建筑设计风格，杜绝同质化开发，推动城市文脉赓续传承，实现历史文化保护、城市风貌塑造与现代城市发展的有机统一，打造有记忆、有特色、有温度的现代化城市。

（五）完善城市更新制度体系，实现更新工作规范化常态化

此前，我国城市更新工作缺乏全国统一的顶层制度设计，各地更新政策、实施标准、投融资模式、审批机制参差不齐，部分项目存在盲目推进、资金无序投入、权责划分不清、监管缺位等问题，更新工作碎片化、短期化特征明显。

规划构建了制度、政策、资金、监管、参与五位一体的长效机制，健全城市体检、项目储备、规划策划、审批管理、评估考核全流程体系，完善土地、财税、金融、不动产登记等配套政策，规范社会资本参与机制，填补了全国城市更新顶层制度空白，彻底改变城市更新无序推进的局面，推动城市更新从阶段性专项行动转化为常态化、规范化、制度化的城市治理工作。

城市更新“十五五”规划的量化指标分析

本次规划最具突破性的贡献之一，是首次建立全国统一、刚性约束、导向明确的城市更新量化指标体系。这10项核心指标是国家对城市发展规律的深刻把握、对前期实践的系统复盘，以及对未来五年市场资源配置的精准指挥棒，为全国城市更新工作划定了清晰的“路线图”。

（一）量化指标体系的主要特点

1. 结构性调整特征显著，精准映射发展重心转移

指标体系呈现“一降三升一新增”的鲜明格局，清晰指明市场资源配置的核心方向，标志着城市更新市场正在发生深刻的结构性变革：

从指标变化可以看出，未来五年城市更新的重点正在发生结构性调整：居住空间的更新改造规模有所下降，而产业空间、公共空间、安全设施和数字化建设的力度显著上升，这表明未来的城市更新将更加综合、更加系统。

2. 兼顾全国统一性与地方差异性，实现分类精准施策

指标体系在全国层面设定了统一的底线指标和总体目标，确保城市更新的正确方向和基本质量。同时，规划充分考虑我国地域辽阔、城市发展不平衡的实际情况，明确要求各地结合城市规模、资源禀赋、发展阶段制定差异化实施方案：

•超大特大城市：聚焦功能疏解、产业升级、精细化治理，重点推进老旧厂区改造、城中村有机更新和智慧社区建设

•中小城市：聚焦短板补齐、基础完善、风貌提升，重点推进老旧小区改造、市政基础设施更新和历史文化保护

•县城：聚焦宜居建设、城乡融合发展，重点推进县城补短板强弱项和公共服务设施提质

这种全国一盘棋与因地制宜相结合的指标设计，既保证了国家战略的统一实施，又充分调动了地方的积极性和创造性。

3. 前瞻性布局未来赛道，引领新质生产力发展

指标体系具有很强的前瞻性，新增“城镇房屋数字化率>95%”“ 城市公园绿地改造2万公顷”等指标，提前布局数字化、绿色化等未来赛道。同时，规划将低空经济、银发经济、首发经济、赛事经济等新业态纳入城市更新的重点支持方向，通过量化指标引导市场资源向新质生产力领域集聚。

这一设计不仅为当前城市更新工作指明了方向，也为城市未来十年乃至更长时间的可持续发展奠定了基础，推动城市更新成为培育新质生产力、构建现代化产业体系的重要载体。

（二）量化指标对行业的具体指导作用

1. 对地方政府：明确工作优先级，优化资源配置

地方政府应按照指标增长幅度和重要性排序，合理安排财政资金和政策资源，优先保障安全韧性工程、产业空间更新、数字化转型等重点领域的投入。同时，要根据本地实际情况，调整城市更新项目库，大幅增加地下管网、危旧房改造、产业园区升级等项目的储备规模。

各地应提前布局数字化基础设施建设，加快推进房屋建筑和市政设施的数字化赋码工作，确保2030年实现城镇房屋数字化率95%的目标。此外，要建立健全指标分解落实机制，将各项指标层层分解到区县、部门和具体责任人，确保规划目标落到实处。

2. 对传统房企：指明转型方向，开辟第二增长曲线

有条件的房企应逐步从单纯的住宅开发业务向城市更新综合服务商转型。根据指标变化，重点布局三大高增长领域：一是危旧房改造与城中村更新，该领域市场规模将实现翻倍增长；二是老旧厂区与产业园区改造，增长幅度达67%；三是城市生命线工程与地下管网改造，增长幅度达46%。

房企应着力提升工程总承包能力和长期运营能力，从追求短期开发收益转向获取长期运营价值。同时，要加强与地方政府、产业运营商、金融机构的合作，构建“投融建管退”一体化的城市更新商业模式。

3. 对工程建设企业：聚焦专业赛道，提升核心竞争力

具备地下管网、综合管廊、生命线工程等专业施工能力的企业将迎来爆发式增长。适老化改造、加装电梯、装配式建筑等细分领域的市场需求也将持续旺盛。工程建设企业应聚焦自身优势领域，加大技术研发投入，提升专业施工能力和项目管理水平。

同时，企业要积极适应绿色低碳发展要求，掌握绿色建筑、超低能耗建筑、海绵城市建设等关键技术，将绿色发展理念融入工程建设全过程，打造绿色低碳的城市更新项目。

4. 对科技企业：打开万亿级数字化市场空间

城镇房屋数字化率95%的目标意味着全国近500亿平方米的房屋建筑需要进行数字化赋码，这将为科技企业带来巨大的市场空间。CIM城市信息模型平台、城市“一网统管”体系、数字孪生城市建设将成为重点投资方向。

科技企业应围绕城市更新的数字化需求，开发针对性的技术产品和解决方案，重点布局智慧社区、智慧安防、智慧市政、智慧应急等细分领域。同时，要加强与政府部门、房地产企业、工程建设企业的合作，推动数字技术与城市更新的深度融合。

5. 对运营服务商：迎来长期发展黄金期

规划强调“建管并重、长效运营”，城市更新的价值重心正从“建设环节”转向“运营环节”。完整社区运营、产业园区运营、历史街区运营、市政设施运维等市场需求将快速增长，运营服务将成为城市更新领域最具潜力的赛道之一。

物业服务企业可以依托自身优势，向养老、托育、家政、社区商业等便民服务延伸，拓展多元化收入来源。专业运营机构应提升运营管理能力，打造标准化、专业化的运营服务体系，为城市更新项目提供全生命周期的运营管理服务。

6. 对金融机构：创新金融产品，服务实体经济

金融机构应围绕量化指标明确的重点领域，创新城市更新信贷产品和服务模式，加大对城市更新项目的金融支持力度。要大力发展城市更新REITs、资产证券化等市场化融资工具，盘活存量资产，形成“投资-运营-退出”的良性循环。

同时，金融机构要积极参与构建“政府引导、市场主导、居民合理分担”的多元化资金共担机制，引导社会资本有序进入城市更新领域。要严格落实国家金融政策，坚决杜绝新增地方政府隐性债务，防范金融风险。

三

城市更新“十五五”规划的重点内容解析

本次“十五五”城市更新规划内容系统全面、重点清晰、导向明确，涵盖产业赋能、民生提质、绿色转型、安全韧性、文化传承、智慧治理、政策保障七大核心板块，区别于以往单一的改造工程，是集空间更新、功能更新、产业更新、治理更新于一体的系统性工程，核心重点可归纳为六大维度。

（一）核心导向：确立以人为本、高质量发展的更新理念

规划明确了2030年阶段性目标和2035年远景目标，确立了新时代城市更新的核心原则：坚持以人民为中心、坚持系统观念、坚持保护优先、坚持因地制宜、坚持量力而行。摒弃重开发、轻民生，重增量、轻存量的旧思路，明确所有更新工作必须立足民生需求、贴合城市实际、尊重发展规律，杜绝过度改造、盲目大建，实现更新为民、更新利民的根本目标，为各地开展工作划定根本准则。

（二）动能升级：盘活存量资源，培育城市发展新质动能

产业升级与资源盘活是城市更新的核心动力。规划重点强调盘活城市闲置、低效存量资源，涵盖老旧厂房、低效园区、闲置楼宇、存量土地、闲置公房等，通过功能转换、业态升级、空间再造，淘汰落后低效产业，培育新兴产业、未来产业和新质生产力。

同时，规划明确支持发展首发经济、银发经济、低空经济、赛事经济等新业态，推动消费基础设施升级，培育国际消费中心城市。在房地产发展层面，明确构建房地产发展新模式，优化商品房、保障房、租赁住房供给体系，因城施策支持改善性住房需求，推动房企转型参与城市更新，实现城市空间资源价值最大化，激活城市经济内生动力。

（三）民生提质：打造高品质人居空间，建设完整社区

民生改善是规划的核心落脚点，聚焦群众居住、出行、休闲、服务四大场景，部署系列重点工程。一是推进“好房子”建设，提升新建及存量住房品质，推广适老化、无障碍、装配式改造；二是常态化推进老旧小区改造，重点改造20年以上老旧小区，补齐基础设施短板；三是全面建设完整社区，打造15分钟便民生活圈，完善养老、托育、文化、健身、商业等嵌入式服务设施；四是优化城市交通体系，打通道路微循环、整治停车乱象、完善慢行系统、优化轨道交通配套；五是开展背街小巷、小微空间改造，建设儿童友好、老年友好型城市空间，全方位提升人居环境品质。

（四）绿色安全：推动低碳转型，筑牢城市韧性底线

规划将绿色低碳与安全韧性作为城市更新的底线要求。在绿色转型方面，重点推进城市生态修复、黑臭水体治理、湿地保护、山体修复，规模化推广绿色建筑、超低能耗建筑，推进海绵城市、节水型城市建设，完善垃圾分类、建筑垃圾资源化利用体系，构建绿色低碳的城市建设和生活体系。

在安全韧性方面，聚焦四大重点领域：推进C、D级危旧房改造；稳步开展城中村分类更新，实行拆改结合、精准整治；实施城市燃气、供水、排水、热力等老旧管网更新，建设地下综合管廊；推进城市生命线安全工程、平急两用设施、应急避难场所建设，全方位排查化解城市安全隐患，构建韧性安全城市。

（五）文化赋能：保护城市文脉，塑造特色城市风貌

针对千城一面、文脉流失问题，规划建立系统化的历史文化保护更新体系。一是建立“先调查、后建设”的前置机制，完成历史建筑、街区、工业遗产的全面排查建档；二是坚持整体保护原则，严禁大拆大建、拆真建假，守护城市历史肌理；三是推动文化资源活化利用，在保护前提下植入文旅、休闲、创意新业态，避免过度商业化；四是强化城市风貌管控，完善城市设计体系，规范建筑高度、风格、色彩，严控超高层建筑，传承中华建筑美学，塑造一城一貌的城市特色。

（六）治理创新：智慧赋能、制度完善，构建长效机制

规划突破传统“重建设、轻治理”的局限，将城市治理现代化纳入更新体系。一方面，推进城市智慧化更新，搭建CIM城市信息模型平台，完善城市一网统管体系，实现房屋、市政设施数字化赋码管理，以数字化赋能精细治理。另一方面，健全全流程制度体系，完善城市体检、项目储备、审批改革、投融资保障、土地盘活、房屋全生命周期安全管理机制，构建政府统筹、市场参与、居民共建、专业支撑的多元协同治理格局，实现城市更新建管并重、长效运营。

贯彻落实城市更新“十五五”规划的实践路径

推动规划落地见效，不能简单照搬政策、照搬模式，需结合各地城市规模、资源禀赋、发展阶段、民生需求，坚持统筹规划、分类施策、精准落地、长效运营，从顶层谋划、项目实施、要素保障、治理升级、监督考核五个维度，构建全链条落地体系，切实把规划蓝图转化为城市发展实景。

（一）强化顶层统筹，精准编制属地实施方案

一是坚持规划引领，因地制宜定目标。各地需对照国家规划总体要求，结合本地城市体检结果，梳理辖区老旧小区、危旧房屋、低效空间、安全隐患、民生短板等存量底数，科学制定本地“十五五”城市更新专项规划和年度实施计划，明确五年总体目标、年度重点任务、重点项目清单，杜绝盲目跟风、照搬照抄。超大特大城市聚焦功能疏解、产业升级、精细化治理，中小城市聚焦短板补齐、基础完善、风貌提升，县城聚焦宜居建设、城乡融合发展，实现分类精准施策。

二是建立动态项目库，实行闭环管理。按照“储备一批、建设一批、竣工一批”的原则，建立城市更新常态化项目库，将老旧小区改造、管网更新、生态修复、社区提质、城中村整治等项目全部纳入统一管理，动态更新、滚动实施。严格落实“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级实施体系，所有项目先策划、后实施，确保项目贴合规划、贴合民生、贴合实际。

（二）聚焦民生核心，推进重点工程精准落地

坚持民生优先，把群众满意度作为城市更新的核心评价标准，聚焦群众最关心、最直接、最现实的问题，有序推进重点工程建设。

一是常态化推进老旧小区提质改造。优先建成年限久、设施老化、群众诉求强烈的小区，重点实施管网改造、路面修复、垃圾分类、安防升级、停车位增设、电梯加装等基础工程，同步推进适老化、无障碍、智慧化改造。杜绝重表面、轻内里的“面子工程”，重点解决漏水、断电、排水不畅、出行不便等实质性问题。

二是全面推进完整社区建设。整合社区闲置空间、低效资源，补齐养老、托育、文化、体育、便民商业等嵌入式服务短板，升级15分钟便民生活圈。推进背街小巷整治、小微公共空间改造，打造儿童友好、老年友好、绿色宜居的社区环境，实现社区功能从“基本达标”向“品质优质”升级。

三是稳妥有序推进城中村、危旧房更新。坚持分类处置原则，对安全隐患突出、环境脏乱差的城中村优先整治改造，采取拆除新建、整治提升、拆整结合模式稳步推进；对C、D级危旧房建立台账、动态清零，严格落实安置保障政策，保障群众居住安全和合法权益，杜绝简单粗暴拆迁改造。

（三）守牢安全绿色底线，筑牢城市发展根基

一是全方位提升城市安全韧性。全面开展城市基础设施体检，重点推进燃气、供水、排水、热力老旧管网更新改造，推进城市地下综合管廊建设，消除管网安全隐患。加快城市生命线安全工程建设，搭建智能化监测预警平台，实现桥梁、隧道、管网、高层建筑等设施风险实时监测、快速处置。统筹推进平急两用设施、应急避难场所、消防设施建设，全面提升城市防灾减灾能力。

二是系统性推进绿色低碳更新。将绿色发展理念融入所有更新项目，新建、改造项目全面执行绿色建筑标准，规模化推广超低能耗建筑、装配式建筑、绿色建材。持续推进城市黑臭水体治理、山体修复、湿地保护、绿地开放共享，完善海绵城市体系。健全垃圾分类、建筑垃圾资源化利用体系，倡导绿色出行、低碳生活，推动城市生态环境持续优化。

（四）盘活资源要素，健全可持续投融资与土地保障机制

资金和土地是城市更新落地的核心要素，需构建可持续、多元化的要素保障体系，破解更新瓶颈。

一是构建多元投融资体系。精准对接中央预算内投资、地方政府专项债券支持方向，积极申报城市更新、老旧小区改造、基础设施升级等专项资金。引导银行机构创新城市更新信贷产品，通过银团贷款、项目融资等方式支持合规项目。大力推进城市更新REITs、资产证券化等市场化融资模式，积极吸引国企、民企等社会资本参与，构建“政府引导、市场主导、居民合理分担”的资金共担机制，坚决杜绝新增地方政府隐性债务。

二是盘活存量土地房产资源。落实规划土地混合利用、空间复合利用政策，推行用地过渡期、弹性年期、先租后让等灵活供地模式，支持老旧厂房、闲置楼宇功能转换。优化不动产登记服务，简化混合用地、立体开发项目登记流程，降低企业改造成本，最大限度盘活城市存量资源，提升土地利用效率。

（五）坚持文化赋能，打造特色城市风貌

摒弃千城一面的同质化开发模式，把历史文化保护贯穿城市更新全过程。全面开展辖区历史街区、历史建筑、工业遗产、传统民居专项排查建档，建立预保护机制。在更新改造中严格落实风貌管控要求，严控超高层建筑，规范建筑设计风格、体量、色彩，延续城市自然肌理和人文脉络。

坚持保护与利用并重，在不破坏历史风貌、不损害文物价值的前提下，活化利用历史建筑和老旧街区，植入文创、文旅、休闲、展览等新业态，实现“保文脉、活资源、兴产业、惠民生”的多重效益，打造兼具历史底蕴与现代活力的特色城市空间。

（六）深化智慧治理，构建共建共治共享长效格局

一是推进城市更新数字化转型。加快搭建城市CIM基础平台，完成房屋建筑、市政设施数字化赋码，依托城市运行一网统管平台，实现城市更新项目、设施运维、隐患排查、民生服务的数字化、精细化管理，以科技赋能城市治理升级。

二是完善多元协同治理机制。坚持党建引领，健全社区、物业、居民、企业多方联动机制，畅通群众参与渠道，更新项目前期充分征求居民意见，杜绝“政府单向决策、群众被动接受”。鼓励物业服务企业延伸养老、托育、家政等便民服务，培育城市更新专业运营机构，改变“重建设、轻运营”的短板，实现改造、运营、管护一体化。

三是健全考核评估机制。建立城市更新年度考核、中期评估、终期评价体系，将民生改善、安全提升、文化保护、绿色发展、群众满意度作为核心考核指标，杜绝唯工程量、唯投资额的片面考核方式，倒逼城市更新工作高质量推进。

五

结语

《城市更新“十五五”规划》是我国城市建设转型的里程碑式文件，标志着我国城市发展正式迈入存量提质、品质优先、系统治理、长效发展的全新阶段。规划统筹发展与安全、建设与保护、效率与公平、当下与长远，既是未来五年全国城市更新工作的行动纲领，也为城市更新行业发展、市场企业布局明确了核心导向与发展赛道。

推动规划落地见效，需彻底摒弃传统粗放城建思维，坚持以人为本、系统施策，实现政企协同、行业共进。对各地政府而言，需立足区域禀赋、因地制宜精准施策，补齐城市发展短板、盘活存量资源、塑造城市特色、提升治理效能；对行业而言，需紧跟政策导向，推动城市更新从单一工程改造向品质提升、功能升级、生态提质、智慧治理全方位转型；对各类市场企业而言，需锚定细分赛道，创新商业模式、深耕专业领域、强化长效运营能力。多方协同发力、久久为功，持续推动城市更新高质量发展，助力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，为新时代新型城镇化高质量发展赋能增效。