关于在河南邓州市开展“全面直管”综合改革试点 战略构想 路径研究

关于在河南省邓州市开展“全面直管”与“深度扩权”综合改革试点的战略构想与实施路径研究报告

——个人研究报告

报告撰写人：湘映

报告日期：2026年6月3日

第一章 导论

1.1 研究背景与问题的提出

当前，中国经济发展已进入高质量发展阶段，区域协调发展与新型城镇化建设成为国家战略的重要支柱。然而，传统的“市管县”体制在运行数十年后，其内在的结构性矛盾日益凸显。主要表现为：行政管理层级过多导致效率损耗，市级政府对县域资源的“虹吸效应”强于“辐射带动作用”，县级政府尤其是经济强县的发展自主权受限，难以根据自身禀赋灵活配置资源、激发活力。这种“小马拉大车”或“强县弱市”的现象，在中部地区尤为普遍。

河南省作为中部崛起的重要引擎，拥有众多人口大县和经济潜力县。其中，邓州市作为省直管县（市）体制改革的首批试点之一，自2014年起便开启了探索之路。十余年的实践表明，省直管在一定程度上赋予了邓州更大的发展空间，但其改革红利正在边际递减，深层次的体制机制障碍依然存在。当前的省直管模式，更多停留在财政结算、统计报表等层面的“技术性直管”，而在规划审批、土地指标、环境容量、项目核准等核心经济社会管理权限上，仍受到所在省辖市的掣肘，“最后一公里”问题未能根本解决。

在此背景下，本报告提出一个更具突破性的改革设想：

建议河南省在邓州市选择性地推进以“全面直管”或“深度扩权”为核心的新一轮综合改革试点。

这一阶段的改革，不应再是简单的权限下放，而是要系统性地重构省、市、县三级政府的权责关系，旨在通过制度创新，将邓州打造成为中部地区县域治理现代化的“改革尖兵”，为全省乃至全国提供一套可复制、可推广的经验范本。

1.2 研究目的与意义

本研究旨在系统论证在邓州开展“全面直管/深度扩权”试点的必要性、可行性与紧迫性，并为其设计一套科学、务实、可操作的改革路线图。其重要意义体现在：

破解体制瓶颈，释放县域潜能：

通过减少市级行政干预，让邓州的决策链条更短、响应速度更快、资源配置效率更高，从而充分激活其作为豫西南区域性中心城市的巨大发展潜力。

优化行政区划格局，促进区域均衡：

探索出一条超越传统“市管县”或简单“省直管”的第三条道路，为省内其他条件成熟的县（市）提供差异化发展路径，推动全省形成更加扁平、高效的行政管理新格局。

为国家治理现代化贡献地方智慧：

邓州的改革实践，将为我国在超大人口规模国家如何优化纵向政府间关系、提升基层治理效能提供宝贵的实证经验和理论素材。

应对区域竞争，抢占发展先机：

在周边省份纷纷加大县域放权力度的背景下，河南率先在邓州进行更深层次的改革，有助于巩固和提升其在区域竞争中的制度优势。

1.3 研究方法与技术路线

本报告主要采用以下研究方法：

文献分析法：

系统梳理国内外关于政府间关系、省直管县、扩权强县等领域的理论与政策文献。

比较研究法：

对比分析浙江省、海南省等地的省直管县实践经验，以及江苏、广东等省的“强县扩权”做法。

实地调研与访谈法（模拟）：

基于对邓州及河南省情、南阳市情的长期跟踪研究，模拟专家座谈、部门走访等调研场景，提炼核心观点。

SWOT分析法：

对邓州开展新一轮改革试点的内部优势、劣势，外部机遇与威胁进行系统评估。

技术路线遵循“提出问题—分析问题—设计方案—评估风险—提出对策”的逻辑闭环。

第二章 理论基础与现实依据

2.1 核心概念界定

全面直管：

指在现有省直管县基础上，进一步将经济社会发展规划、重大项目建设、土地资源管理、生态环境保护、市场秩序监管、社会事务管理等几乎所有涉及县域发展的关键权限，从市级政府剥离，由省级政府相关部门直接对邓州市进行管理、指导和审批。其核心特征是“省—县”两级政府间的直接互动，市级政府原则上不再承担对邓州的行政管理职能，仅保留必要的协调与服务功能。

深度扩权：

作为一种渐进式改革路径，强调在不完全打破现有市管县体制框架的前提下，通过“权力清单”方式，将能够促进县域发展的绝大部分经济社会管理权限，一次性、系统性地下放给邓州市。这些权限不仅包括行政审批，更涵盖事权、财权、用人权等核心领域。其核心特征是“权力下沉最大化，市级干预最小化”。

改革尖兵：

指在特定改革领域敢于先行先试、勇于突破，并能成功探索出有效经验，供更大范围复制推广的地区或单位。

2.2 理论基础支撑

府际关系理论：

该理论认为，不同层级政府间的权力配置、财政分配与职责划分，直接影响公共服务的供给效率与质量。当前“市管县”体制的困境在于，市级政府往往既是“裁判员”又是“运动员”，导致利益冲突。减少管理层级、实现扁平化管理，是提升政府整体效能的内在要求。

增长极理论：

邓州地处南阳盆地中心，是连接豫、鄂、陕三省的重要节点城市。将其培育为新的增长极，需要通过制度赋能，使其能够集聚周边要素资源，产生极化效应与扩散效应，带动整个豫西南地区的崛起。而“全面直管”正是赋予其“增长极”地位的制度保障。

制度变迁理论：

任何有效的改革都是诱致性变迁与强制性变迁的结合。邓州的改革既有来自基层发展的强烈内生需求（诱致性），也需要省级层面自上而下的强力推动（强制性）。本报告所提方案，旨在寻求一种“上下联动”的制度创新模式。

公共选择理论：

该理论提醒我们，政府官员也是理性经济人。减少市级中间环节，可以降低因多层博弈而产生的交易成本（如寻租、扯皮、信息失真），使政策目标更精准地传导至执行层，提高公共资源配置效率。

2.3 国内实践经验借鉴

海南模式（全面直管）：

海南省自建省起即实行“省直管县”体制，是全国唯一彻底取消地级市对县管理的省份。其经验表明，扁平化管理极大提升了行政效率，但也对省级部门的治理能力提出了极高要求，容易出现“小马拉大车”现象。对于河南这样的人口大省，完全照搬不现实，但其中“权责清晰、运转高效”的精髓值得吸收。

浙江模式（强县扩权）：

浙江连续多轮向经济强县（如义乌、萧山）下放数百项省级经济社会管理权限，创造了著名的“义乌奇迹”。其成功关键在于“按需放权”、“应放尽放”和“动态调整”。这为邓州的“深度扩权”提供了最直接的模板。

江苏模式（省管县财政+强镇扩权）：

江苏在坚持市管县体制的同时，推行财政省直管，并对经济发达镇进行扩权。这种“分步走、抓重点”的策略，兼顾了稳定与发展，适合作为邓州改革初期的过渡方案。

启示：

没有放之四海而皆准的模式。河南必须立足省情，汲取各地精华，设计出适合邓州特点的改革方案。核心在于：

权限下放要系统、彻底；省级承接要到位、高效；市级角色要转变、服务；县级能力要匹配、提升。

2.4 邓州试点的现实条件分析（SWOT）

优势（Strengths）：

区位优越：

位于豫、鄂、陕三省交界，是区域性交通枢纽和商贸物流中心，具备成长为区域性中心城市的天然禀赋。

人口与腹地广阔：

户籍人口近180万，常住人口超百万，本身就是一个庞大的内需市场，且对周边县市有较强的吸引力。

产业基础较好：

纺织服装、汽车零部件、生物医药等产业集群初具规模，农业基础扎实，是国家超级产粮大县。

改革意愿强烈：

作为首批省直管试点，当地干部群众对深化改革有强烈的期盼和共识，积累了丰富的改革经验。

文化底蕴深厚：

“忧乐精神”发源地，干部队伍作风相对务实。

劣势（Weaknesses）：

经济体量尚待提升：

相较于沿海强县，GDP总量、财政收入仍有较大差距，自我发展能力有待增强。

基础设施短板：

教育、医疗、文化等公共服务水平与中等城市标准尚有距离，人才吸引力不足。

产业结构偏重传统：

新兴产业占比不高，科技创新能力较弱。

历史包袱：

与原所属地级市（南阳市）在经济联系、人员往来、历史情感上存在复杂的依赖与纠葛。

机遇（Opportunities）：

国家战略叠加：

中部崛起、黄河流域生态保护和高质量发展、汉江生态经济带等国家战略交汇，为邓州争取政策倾斜提供了广阔舞台。

河南省政策导向：

省委省政府高度重视县域经济发展，明确提出要“放权赋能”，为改革提供了强大的政治动力。

数字技术赋能：

大数据、云计算、人工智能等技术的发展，使得跨层级、跨区域的协同管理和远程审批成为可能，降低了省直管的物理距离障碍。

区域格局重塑：

随着高铁网络完善，邓州的区位价值将进一步凸显。

威胁（Threats）：

市级阻力：

改革必然触及原所属地级市的既得利益（如税收分成、资源调配权、考核排名等），可能遭遇软性或硬性抵制。

省级管理能力挑战：

省级部门能否有效承接对近百个县的直接管理？是否会出现“管不过来”或“一管就死”的局面？

区域协调难题：

邓州完全脱离原市管辖后，与南阳其他县市的产业协作、流域治理、基础设施建设如何协调？

改革风险：

若权限下放后，县级政府出现“接不住、用不好”甚至滥用权力的现象，可能导致发展失序或腐败风险。

结论：

邓州具备开展更深层次改革试点的良好基础，但面临的挑战同样不容忽视。改革方案必须充分考虑这些因素，做到扬长避短、趋利避害。

第三章 “全面直管/深度扩权”的核心内容与制度设计

本章是本报告的核心，将详细阐述“全面直管”与“深度扩权”两种模式在邓州的具体应用方案。建议采取“两步走”策略：

第一步（1-2年）以“深度扩权”为主，实现权限的应放尽放；第二步（3-5年）视条件成熟度，稳步向“全面直管”过渡。

3.1 核心原则

权责一致原则：

下放权限的同时，必须同步下放相应的责任和资源，确保县级政府有权必有责、用权受监督。

依法依规原则：

所有权限的下放和承接，都应在法律法规框架内进行，必要时提请省人大制定或修改相关地方性法规。

需求导向原则：

下放哪些权限，不搞“一刀切”，而是根据邓州发展的实际需求和承接能力，精准投放。

动态调整原则：

建立权限运行的监测评估机制，根据效果反馈，适时进行权限的增、减、调、整。

底线管控原则：

涉及国家安全、生态红线、耕地保护、社会稳定等重大事项，省级层面必须保留最终的否决权和监管权。

3.2 第一阶段：“深度扩权”——系统化权限下放清单

本阶段的核心任务是编制一份详尽的《邓州市深度扩权事项清单》，以省政府文件形式发布，具有法律效力。清单之外的权限，原则上视为已下放。清单应包括但不限于以下十大类：

A. 发展规划与投资审批权

规划自主权：

赋予邓州市自行编制、审批本市国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划（需报省政府备案）、各类专项规划的权限。市级规划部门不再进行前置审查。

项目核准与备案权：

除国家明确规定需由国家或省级核准的重大项目（如核电、大型水利工程）外，其余企业投资项目（含外资）的核准、备案全部下放至邓州市。特别是将原属地级市权限内的工业技改、服务业、基础设施等项目审批权全面下放。

政府投资项目审批权：

使用本级财政资金建设的政府投资项目，除需申请中央或省级预算内投资的项目外，全部由邓州市自行审批。

B. 土地管理权

土地利用计划管理：

年度新增建设用地计划指标由省自然资源厅单列下达给邓州，不再经过南阳市分解。允许邓州在符合规划前提下，开展城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内流转。

土地征收与供应审批：

农用地转用和土地征收的审批，在符合法定程序和省级规定的总量控制范围内，由邓州市政府审批，报省自然资源厅备案。土地出让方案的审批权同步下放。

耕地占补平衡：

赋予邓州市在本市范围内落实耕地占补平衡的自主权，鼓励其通过土地整治、高标准农田建设等方式自行补充耕地。

C. 财政与税收管理权

财政体制独立：

在已有省直管财政的基础上，进一步明确省与邓州的收入分享比例，建立更加稳定的财力保障机制。取消对南阳市的任何财政上缴义务。

预算管理自主：

邓州市本级预算、决算草案由市政府自行编制，报市人大常委会审议，报省财政厅备案即可。

地方税政管理权：

在国家和省规定的税率幅度内，赋予邓州市对城镇土地使用税、房产税、契税等地方税种的部分减免、缓征或加征权限，以调节经济运行。

政府债务管理：

在省级核定的限额内，赋予邓州市一定的自主举债权，用于公益性资本支出。

D. 市场监管与社会管理权

企业注册登记：

全面下放各类市场主体（包括外资企业）的注册登记、变更、注销等权限。

食品药品安全监管：

除特殊食品外，赋予邓州市对辖区内食品生产、流通、餐饮服务和药品零售的全链条监管执法权限。

交通运输管理：

下放辖区内国省干线公路的建设、养护、路政管理权；下放农村公路的全部管理权；下放辖区内客运班线、公交线路的审批权。

环境保护管理：

下放除跨区域流域、重大污染源以外的建设项目环评审批权；下放排污许可证核发权；下放一般环境违法行为的行政处罚权。省级环保部门保留对邓州的垂直督察权。

安全生产监管：

下放除中央、省属企业以外的一般工矿商贸企业的安全生产许可和执法检查权。

E. 人事与机构编制管理权

干部管理权限：

参照副厅级城市或省直管市的标准，适当提升邓州市领导干部的职级配置。赋予市委在核定的领导职数和编制总额内，自主决定科级及以下干部的任免、交流和管理权限。

机构设置自主权：

在省级核定的机构限额和编制总额内，赋予邓州市根据本地发展需要，自主设立、合并、撤销工作部门的权限，报省编办备案即可。

F. 司法与仲裁权

司法管辖权：

推动设立与邓州行政区划相对应的中级人民法院分院或派出法庭，集中审理应由中级法院管辖的一审案件及对基层法院判决的上诉案件，减少诉讼层级。

仲裁权：

支持邓州设立独立的民商事仲裁委员会，处理区域内经济纠纷。

G. 教育、科技与文化管理权

高等教育管理：

支持邓州引进或创办高等职业院校，并在招生计划、专业设置等方面给予省级同等权限。

科技项目管理：

下放省级科技计划项目的推荐、初审及部分小额项目的立项权。

文化市场审批：

下放出版物经营、营业性演出、电影放映等文化市场经营活动的审批权。

H. 医疗卫生管理权

医疗机构设置审批：

下放二级及以下医疗机构（含民营医院）的设置审批权。

医保基金管理：

在市级统筹基础上，逐步实现邓州市基本医疗保险基金的独立核算与管理。

I. 农业农村发展权

涉农资金整合：

赋予邓州市对上级下达的各类涉农资金（如扶贫、乡村振兴、农业补贴等）更大的统筹整合使用权。

水利设施管理：

下放辖区内中小河流治理、小型水库除险加固等水利工程的建设与管理权限。

J. 对外交流合作权

外事审批权：

赋予邓州市一定范围内的因公临时出国（境）团组审批权。

招商引资自主权：

在符合国家产业政策和环保要求的前提下，赋予邓州市自行出台招商引资优惠政策的权限。

3.3 第二阶段：“全面直管”——体制架构的重塑

在第一阶段“深度扩权”运行平稳、邓州承接能力显著提升后，可择机启动“全面直管”改革。核心是理顺邓州与省、市三方的法律关系与行政隶属关系。

法律定位：

由省政府提请省人大常委会审议，明确邓州市在法律上成为由省直辖的县级行政单位，其行政地位与设区的市平级（在部分权限上），不再隶属于南阳市。

行政关系重构：

对省关系：

建立“省—邓州”直通车制度。邓州市的所有请示、报告、审批事项，直接对口省级各部门。省级会议、文件直接下发至邓州。

对原市关系：

南阳市对邓州的行政管理职能正式终止。双方关系转变为平等的兄弟市（县）关系。原有的经济联系、流域共治、交通衔接等问题，通过签订合作协议、建立联席会议制度等方式协商解决。省政府成立专门协调小组，负责处理过渡期遗留问题。

考核体系重塑：

建立针对省直管市的独立考核评价体系，由省委组织部、省发改委牵头，单独对邓州市进行年度绩效考核，不再参与南阳市的排名。

资源配置单列：

在土地指标、能耗指标、污染物排放总量指标、重点项目布局等方面，实行计划单列，由省里直接切块下达。

第四章 配套改革与保障机制

权限下放是“硬件”，配套改革是“软件”。没有完善的配套，改革难以行稳致远。

4.1 提升县级政府治理能力

人才培养与引进：

实施“干部能力提升工程”，定期选派邓州干部到省直机关、先进地区挂职锻炼。利用省直管优势，设立人才引进专项基金，面向全国招聘高层次专业人才（如城市规划师、金融分析师、环保工程师等）。

数字化治理转型：

建设“数字邓州”政务服务平台，全面对接省级政务数据共享交换平台，实现“一网通办”、“一网统管”。利用大数据技术辅助决策，提升监管精准度。

智库建设：

依托省内高校和研究机构，组建邓州发展研究院，为市委市政府提供常态化决策咨询。

4.2 强化省级统筹与监管能力

建立“省直管县”专责机构：

在省政府办公厅或省发改委下设“县域改革发展办公室”，专职负责省直管县的日常联络、政策协调、督查督办和绩效评估，防止“多头管理、谁都管谁都不管”。

优化省级部门工作流程：

各厅局要针对省直管县，再造内部审批流程，设立专门窗口或处室，缩短审批时限。大力推行电子化审批、并联审批。

加强事中事后监管：

改变过去重审批、轻监管的倾向。利用“双随机、一公开”、信用监管、风险预警等手段，确保权力下放后不失控。建立对县级政府行使下放权限的“飞行检查”和第三方评估机制。

4.3 构建新型市县关系

设立过渡期协调机制：

成立由省政府领导牵头，省直有关部门、南阳市、邓州市共同参与的“邓州改革试点协调领导小组”，任期3-5年，负责解决改革中的争议和矛盾。

明确存量利益分配：

对改革前形成的、涉及两地利益的历史遗留问题（如共建园区、联合贷款项目、社保基金缺口等），制定公平合理的清算方案。

推动产业链协同：

鼓励邓州与南阳及其他周边县市，基于市场原则，通过飞地经济、共建产业园、股权合作等方式，继续深化产业分工与合作，实现互利共赢。

4.4 健全风险防控体系

设定改革边界：

明确“五个不许”：不许触碰耕地保护红线，不许突破生态环保底线，不许发生系统性金融风险，不许出现大规模群体性事件，不许滋生严重腐败。

建立风险评估与应急预案：

对每项下放的权限，都要进行廉政风险和操作风险评估，并制定相应的应急处置预案。

强化审计监督：

省审计厅要将邓州列为重点审计对象，每年至少进行一次全面审计或专项审计，结果向社会公开。

畅通群众监督渠道：

发挥人大代表、政协委员、新闻媒体和网络平台的监督作用，确保权力在阳光下运行。

第五章 预期效益与风险评估

5.1 预期效益分析

经济效益：

GDP增速提升：

预计改革实施3年内，邓州GDP年均增速可比全省平均水平高出2-3个百分点。

财政收入跃升：

由于减少了市级分成，加上自主发展带来的税基扩大，地方财政收入有望实现翻番。

投资活力迸发：

审批效率的提升将极大改善营商环境，吸引大量社会资本和优质项目落地。固定资产投资增速将显著加快。

产业结构优化：

更强的自主权将引导资源向高附加值产业流动，加速传统产业升级和新兴产业集群的形成。

社会效益：

公共服务提质：

财力的增加和决策权的下放，将使地方政府能更精准地投入教育、医疗、养老等领域，缩小城乡公共服务差距。

城镇化进程加速：

中心城市功能的完善和就业机会的增加，将吸引周边人口向邓州城区集聚，提升城镇化率。

社会治理增效：

扁平化的管理使得政策传导更快，基层矛盾能更及时地被发现和化解，提升群众的满意度和获得感。

制度效益：

形成“邓州模式”：

为河南省乃至全国在人口稠密、农业比重大的内陆地区，探索出一条可行的县域治理现代化新路。

倒逼省市改革：

邓州的成功将对周边地市形成“鲶鱼效应”，倒逼它们进一步优化营商环境、提升行政效率。

丰富治理理论：

为中国特色的府际关系理论和区域治理理论提供鲜活的实践样本。

5.2 潜在风险评估与应对

风险类别具体表现风险等级应对策略

政治风险

原所属地级市消极配合、设置障碍；省级部门之间推诿扯皮。中高位推动，由省委省政府主要领导亲自部署；建立严格的督查问责机制；将改革成效纳入对省直部门和南阳市的考核。

经济风险

县级政府过度举债、盲目投资；土地财政依赖加剧；出现“烂尾”工程。中高严格执行政府债务限额管理；建立重大项目集体决策和终身追责制；引导产业多元化发展，降低对单一产业的依赖。

社会风险

公共服务短期跟不上发展需求；房价过快上涨；外来人口涌入带来治安压力。低中提前做好公共服务设施的扩容规划；加强房地产市场调控；提升城市精细化治理水平。

管理风险

县级干部能力不足，“接不住”权限；权力寻租和腐败问题抬头。中大规模开展干部培训；建立权力清单和责任清单；运用科技手段加强监管；保持反腐高压态势。

区域失衡风险

邓州“一城独大”，拉大与周边县市的发展差距。低鼓励邓州发挥辐射带动作用，通过产业转移、劳务合作等方式帮助周边地区发展；省级层面加大对欠发达县的转移支付力度。

第六章 实施步骤与时间表

为确保改革稳妥有序，建议分为三个阶段推进：

第一阶段：顶层设计与准备期（第1-6个月）

成立领导小组：

成立由省长或常务副省长担任组长的“河南省邓州市综合改革试点工作领导小组”，下设办公室（设在省发改委）。

编制实施方案：

领导小组办公室牵头，会同省直各部门，编制《邓州市深度扩权改革实施方案》及配套的权力清单、责任清单。

立法授权：

提请省人大常委会审议通过相关决定，为改革提供法律保障。

宣传动员：

召开全省动员大会，统一思想，明确任务。在邓州本地进行广泛宣传，营造良好改革氛围。

第二阶段：深度扩权实施与磨合期（第7-24个月）

权限交接：

按照清单，省直各部门与邓州市对口部门完成所有权限的实质性交接。交接期间实行“双轨制”运行，确保不断档。

流程再造：

邓州市各部门根据新权限，对内设机构和工作流程进行全面优化。

能力培训：

对所有承接权限的干部进行系统化、专业化培训。

中期评估：

一年后进行首次全面评估，查找问题，总结经验，对权限清单进行第一次动态调整。

第三阶段：全面直管探索与定型期（第25-60个月）

启动全面直管程序：

在评估认可的基础上，启动邓州市行政隶属关系的变更程序。

法律地位确认：

再次提请省人大，正式确认邓州市的省直管市法律地位。

关系重构：

正式解除与南阳市的行政隶属关系，建立新型的平等合作关系。

总结推广：

对邓州改革经验进行系统总结，形成可复制的制度成果。在省内选择1-2个条件成熟的县（市），进行第二批试点推广。

第七章 结论与展望

在邓州市开展以“全面直管”或“深度扩权”为核心的综合改革试点，是一项极具前瞻性和挑战性的系统工程。它不仅是邓州一市的发展诉求，更是河南省深化“放管服”改革、优化行政区划格局、激发县域内生动力的战略突破口。

本报告所设计的方案，秉持“积极稳妥、循序渐进、权责匹配、底线管控”的原则，力求在最大限度释放改革红利的同时，将潜在风险控制在可承受范围内。我们坚信，只要省委省政府下定决心，高位推动，省级各部门倾力支持，南阳市顾全大局，邓州市奋发有为，这一改革蓝图完全有可能变为现实。

届时，一个充满活力、治理高效、人民幸福的现代化区域性中心城市——新邓州，必将崛起于豫西南大地，成为中原经济区一颗璀璨的明珠，为新时代中国县域治理现代化书写浓墨重彩的一笔。这不仅是对“忧乐精神”最好的时代诠释，更是对“改革尖兵”称号最有力的证明。

报告撰写人：湘映

二〇二六年六月三日